글로벌 뉴스 해운사 반독점 면책특권을 겨냥한 미국의 움직임을 저지하고자 하는 노력

항만, 노조, 컨테이너 선사 및 미국 국적해운선사는 컨테이너 선사의 반독점 면제를 없애려는 바이든 행정부와 의회의 노력을 중단하고자 신속하게 움직이고 있으며, 해운 동맹이 종료될 시 미국 항만과 화주들에게 의도하지 않은 큰 변화를 일으킬 것이라고 경고하고 있다.

관련 산업 이해관계자들이 심지어 반독점 면책특권을 옹호해야 할 지경에 이르렀다는 점은 최근 몇 달 새 컨테이너 운송에 대한 백악관과 미국 의회의 관심이 얼마나 강화되었는지를 보여준다. 지체료 및 체화료(detention and demurrage)를 재검토하고 수출업자가 선복을 확보할 수 있게 하기 위해 시작되었던 것이, 이제는 선사들의 동맹 체제 유지에 대한 위협으로 확대되었다.

이해관계자들은 선사들이 동맹을 운영할 수 없게 되면 선사의 제공 서비스가 크게 줄어들며 업계 통합이 더욱 촉진되어 화물을 더 적은 항구에 집중시킬 뿐만 아니라, 화물이 캐나다와 멕시코의 항구로 이전될 것이라고 문제를 제기했다. 그들은 또한 이러한 극적인 정책 변경이 현재 여러 미국 항구에서 발생하고 있는 선박 적체 문제를 해결하는 데 아무런 도움이 되지 않으며, 잠재적으로 이를 악화시킬 수 있다고 말한다.

미국항만당국협회는 JOC.com과 공유한 서면발언에서 "정책 입안자들은 전세계적으로 포트 간 연결성을 그 어느 때보다 강화한 협력 시스템을 제거해서는 안 된다”며, “다양한 해상 노선의 상호 연결성 덕분에 고객들은 그 어느 때보다 많은 글로벌 항만 연결을 누릴 수 있다.”고 전했다.

심지어 과거에 선사들의 반독점 면책특권 중단을 요구했던 미국 소매업자들조차 이 아이디어에 제동을 걸고자 하고 있다. 전미 소매 협회의 공급망 및 고객정책 담당 부사장인 존 골드는 JOC.com에 다음과 같이 전했다. "(전미 소매 협회) 회원들은 오랫동안 반독점 면책특권 철폐를 지지해 왔다. 이제는 이것이 동맹이나 다른 협정에 실제로 어떤 의미가 있는지 질문들이 나오고 있다. 이에 대해 대화를 나누고 잠재적인 영향에 대해 연구할 가치가 있다고 생각한다."

주요 화주 단체인 전국산업운송연맹은 더욱 강경한 입장을 취하고 있다. BassTech International의 물류운송관리담당 부사장이자 NITL해상 운송 위원회의 의장인 래리 펠머는 "반독점 면책특권 해제는 해운 동맹의 철폐와 같은 의미는 아니고, 동맹 철폐를 필요로 하지도 않는다. 하지만 반독점 면책특권 자체와 마찬가지로, 해운 동맹들이 무역의 상당 부분을 통제하는 기준은 검토해 볼 필요가 있다"고 말했다.

바이든 행정부는 기록적인 시장 운임 속에 코로나 유행 기간 동안 컨테이너선사들이 높은 수익을 거둔 데 대해 날카로운 비판을 했고, 이에 자극을 받은 입법부는 기존의 지체료 및 체화료 관행에 대처하고 수출업자들의 선복 확보를 돕는 수준을 훨씬 넘어, 산사들을 통제하는 방법을 고려하고 있다.

운송업자들을 굴복시키려는 이런 강화된 시도에는 지난 2월에 도입된 2022년 해양 해운 경쟁 개혁법(S. 3586)이 포함된다. 이 법안은 화주들이 연방해양위원회(FMC)가 아니라 법무부에 직접 불만을 제기할 수 있도록 할 것이다. 하원에서는 3월 1일자로 도입된 원양해운반독점법(H.R. 6864)으로 인하여 반독점 면제를 폐지하게 된다.

제안된 법안은 또한 연방해양위원회에 제출된 협약서에 따라 운영하는 해상터미널 사업자의 반독점 면책특권을 강조하고 있다. 이에 관련하여 전미 워터프론트 고용주 협회의 회장인 로렌 K. 브랜드는 다음과 같이 말했다. “현행 형태로는 OSCRA 2022(반독점법)는 미국(해상터미널 사업자)의 운영 방식에 막대한 악영향을 미칠 수 있고 미국에서 해양 터미널을 운영하는데 드는 위험과 비용을 필요이상으로 증가시킬 것이다."

비록 해운선사들이 동맹 운영을 위해 의지하는 반독점 면책특권이 상원 법안에서 폐지되지는 않을지라도, 다양한 항만 이해관계자들은 이 면제 조치가 잠재적으로 위험에 처할 수 있다는 우려를 갖게 되었다.

국제해역노동자협회 회장인 해롤드 대겟은 선사들이 1916년부터 반독점 면책특권을 누려왔다는 점을 지적하며 반독점 면책특권을 없애려는 생각을 버려야 한다고 촉구했다. OSCRA를 공동 집필한 미네소타 주 상원의원 에이미 클로버샤에게 보내는 편지에서 그는 이 문제를 “긴급 사안”이라고 말하며 이 법안이 통과될 경우 “해운업계에 불확실성과 혼란을 야기할 것”이라고 언급했다. 그는 또한 이 변화가 연안노동협상에도 영향을 미칠 것이라고 말했다.

대겟은 3월 7일 클로버샤에게 다음과 같이 전했다. "제한된 반독점 면책특권을 없애면 공동운항을 가능케 하는 선사들 간 동맹 능력이 약화될 것이다. 공동 운항은 고객들에게 더 자주, 더 적은 비용으로 서비스를 제공할 수 있게 한다. 또한 이를 통해 선사들은 중소 규모의 항만에서도 서비스를 할 수 있게 되는데, 이것이 사라진다면 이미 포화상태인 대형 항만에 서비스가 집중될 것이다."

위험에 처한 것은 동서 무역 항로에 서비스를 제공하는 세계 8대 선사들의 3대 해운동맹이다. 이들은 화물을 모아서 서로의 배에 실음으로써 협력할 수 있지만 공동으로 판매나 마케팅을 할 수는 없다. 선사들은 여전히 동맹 내에서 다른 동맹의 선사와 경쟁하는 것과 마찬가지로 서로 상업적으로 경쟁한다.

조 바이든 대통령이 최근 국정연설에서 선사들에 대한 "단속"에 참여하겠다고 공언한 이후, 선사 반독점 면책특권 철폐에 대한 업계 이해관계자들의 공포는 최고조에 달했다. 바이든 대통령과 해운 동맹 바이든 행정부는 지난 7월 선사들을 겨냥한 행정명령에서 동맹의 힘을 비난한 데 이어, 지난 11월에는 강도를 높여 업계를 카르텔로 묘사했다. 그 후 2월 28일, 캘리포니아 주의 짐 코스타 의원은 컨테이너 선사들의 독점 면책특권을 박탈하는 법안을 제출했다. 이틀 후 바이든은 백악관의 의도에 의심이 없도록 국정연설을 통해 "미국 기업과 소비자들에게 과도한 요금을 부과하는" 컨테이너 선사들을 단속하겠다고 약속했다.

바이든은 3월 1일 연설에서 "나는 자본주의자이지만 경쟁이 없는 자본주의는 자본주의가 아니라고 생각한다. 그것은 착취이며 가격을 상승시킬 뿐이다. 기업이 경쟁할 필요가 없으면 기업의 이익은 증가하고 가격은 상승하며 소규모 기업, 가정 농가 및 목장주들은 파산하게 된다. 우리는 미국을 드나드는 해상 운송업체들에게서 이러한 일이 일어나는 것을 볼 수 있다. 팬데믹 기간 동안, 이러한 외국계 기업들은 가격을 1000%나 올려 사상 최대 수익을 올렸다.”고 말했다.

이 국정연설 다음날, 미 하원 민주당 의원 2명은 해운 선사 CMA CGM, 하팍 로이드, 머스크에게 수출 컨테이너 운임 폭등에 대한 설명을 요구했다. 사우스캐롤라이나 주의 짐 클리번과 일리노이 주의 라자 크리쉬나무르티 의원은 그들이 3월 2일 보낸 서한에서 세 선사에게 높아진 이익과 높은 운임의 관계에 대해 집중적인 질문을 했다. 이 둘은 또한 다년간의 서비스 계약과 사내외의 프라이싱 커뮤니케이션에 대해 다양한 종류의 문서를 요구하고 있다.

소식통에 따르면 하원 의원들의 운임 질문 외에도 미 법무부 또한 머스크에 대한 조사를 진행 중이며, 곧 다른 선사들도 소환장을 받게 될 전망이다. 2월 17일 머스크는 현재 공급망 차질과 관련하여 조사를 받는 중이고 미 법무부로부터 소환장을 받았다고 밝혔다.

회사는 공지를 통해 “머스크에서 실제 혹은 혐의가 있는 불법행위에 대한 어떠한 증거도 발견된 바 없으며 미 법무부가 수사를 계속하는 동안 지속적으로 협조할 것”이라고 밝혔다.

지난 2019년, 미국 법무부는 머스크를 비롯한 해운 선사들에 대한 수년간의 조사를 별다른 기소 없이 종결시켰던 바 있다.

미 법무부는 수년 동안 서한과 의회 증언을 통해 FMC가 주요 공동 운항 협정이나 동맹에 대한 연방 정부의 가처분 명령을 확보하지 못한다며 일상적인 비난을 해 왔다.

이제 바이든 행정명령을 통해 DOJ와 FMC가 처음으로 반독점 문제에 대해 보다 긴밀히 협력하게 되었다. 지난 7월, 이 두 기관은 정기적인 논의를 개최하고 집행 활동과 규제 기관의 업무를 검토하기로 합의했다고 밝혔다. 파트너십을 재확인하는 2월 28일 성명은 새로운 세부사항을 제시하지 않아 발표의 목적과 시기에 대한 의문과 추측을 불러일으켰다. 의도치 않은 결과에 대한 경고 일부에서는 반독점 면책특권을 폐지하는 어리석음을 의회 의원들에게 설득하는 데 진전이 있다고 보고 있다.

메릴랜드 항만청의 이사이자 전 FMC 위원인 윌리엄 도일은 JOC.com에 "반독점 면책특권 박탈에 대해 궁극적으로는 법적인 결정이 내려지지 않을 것”이라고 전하며, “어떤 운송 회사도 전세계를 커버할 수 없고, 가격 담합에 대한 증거도 없으며, 이는 배에서 공간을 공유하는 것에 지나지 않는다. 해운 선사는 제조업체나 다른 고객과 운임을 협상하고, 화물을 다른 사람의 배에 실어 나를 뿐이다.”라고 말했다.

그러나 반독점 면책특권의 종료 가능성에 대한 우려는 여전하다. 동맹 운항을 할 수 없게 되면, 선사들은 여전히 서로 제한적인 용선 계약을 체결할 수는 있지만, 태평양 및 대서양 노선 네트워크의 핵심인 통합 선박 서비스 네트워크는 더 이상 운영될 수 없다. 한 선사 임원은 JOC.com에 이 점에 대해서는 논쟁의 여지가 없다고 말했다. 또 다른 선사의 임원은 동맹에 참여함으로써 현재 최대 15개의 태평양 횡단 서비스를 제공할 수 있는 선사가 자사 선박으로만 화물을 운송할 수 있다면 운영할 수 있는 서비스는 두 개에 불과할 것이라고 말했다. Ocean Network Express(ONE)의 CEO인 제레미 닉슨은 이달 초 TPM22에서 ONE가 동맹 운항 가능성을 상실하면 주당 15개의 태평양 횡단 서비스를 4개로 줄일 것이라고 말했다.

이러한 서비스 네트워크 범위의 대폭적인 삭감과 제휴로 인한 비용 시너지 손실은 합병의 강력한 동기가 될 것이다.

게다가 선사들이 독립적으로 운영을 한다면 반드시 주요 관문이 되는 항만에 서비스를 제공해야 할 것이므로, 또 다른 의도하지 않은 결과로 LA-롱 비치, 뉴욕-뉴저지, 사바나 등 일부 큰 항구에 화물이 집중될 수 있다. 소규모 항구에 대한 서비스는 거의 없어질 가능성이 높으며, 이에 따라 연안 및 기타 지원 업무와 일자리도 사라질 것이다.

다니엘 마페이 FMC 위원장은 바이든의 국정연설을 하루 앞두고 TPM22 참석자들에게 운송사 간 유착의 증거를 발견하지 못했다며 동맹이 금지될 경우 추가 통합에 대해 경고했다고 말했다.

마페이는 "동맹은 모든 대안을 제외하고는 상상할 수 있는 최악의 것"이라고 말했다.

Ports, labor unions, container lines, and US-flag interests are moving fast to halt efforts by the Biden administration and Congress to strip antitrust immunity from container lines, warning that the end of shipping alliances would create a seismic — and unintended — shift in how carriers serve US ports and shippers.

That industry stakeholders would even have to defend antitrust immunity shows how the focus on container shipping from the White House and US legislators has intensified in recent months. What started as a review of detention and demurrage fees and ensuring exporters are able to secure vessel capacity has now expanded into a threat to carriers’ ability to operate within alliances.

Eliminating the ability of carriers to operate within alliances, stakeholders argue, would vastly reduce carriers’ service offerings, prompting even further industry consolidation while concentrating cargo at fewer ports and diverting cargo to ports in Canada and Mexico. Moreover, they say, such a dramatic policy change would do nothing to solve the vessel backups now occurring at multiple US ports — and could potentially make them worse.

“Policymakers should not eviscerate the cooperative system which has created the best global port-to-port connectivity in history,” the American Association of Port Authorities said in written talking points shared with JOC.com. “The interconnectivity of the various ocean lines means the customer gets more global port-to-port connections than ever before.”

Even US retailers, who in the past have called for an end to the carriers’ antitrust protection, want to pump the brakes on the idea.

“(National Retail Federation) members have long supported the removal of antitrust immunity,” Jon Gold, NRF’s vice president for supply chain and customers policy, told JOC.com. “I think there are questions now about what it would actually mean for the alliances and other agreements. It's certainly worth having a conversation and studying the potential impacts.”

The National Industrial Transportation League, a major shipper group, has taken a more strident stance. "While removal of antitrust immunity does not equate to or require the elimination of ocean carrier alliances, the criteria for ocean carriers to control a large portion of the trade when operating as an alliance is worth review, as is the antitrust immunity itself," said Lori Fellmer, vice president of logistics and carrier management at BassTech International and chair of NITL’s ocean transportation committee.

Spurred by the Biden administration’s sharply critical comments of container lines and their profitability during the COVID-19 pandemic amid record spot rates, legislators are considering ways to rein in carriers that would now go well beyond addressing detention and demurrage practices and helping exporters obtain space on ships.

Those heightened attempts to bring carriers to heel include the Ocean Shipping Competition Reform Act of 2022 (S. 3586), introduced in February. that would give shippers the ability to take complaints about carriers directly to the Justice Department, versus the Federal Maritime Commission (FMC). In the House, the Ocean Shipping Antitrust Enforcement Act (H.R. 6864), introduced on March 1, would repeal antitrust exemptions.

The proposed legislation is also highlighting the use of antitrust immunity by marine terminal operators, who coordinate operationally based on agreements placed on file at the FMC. “In its current form, OSCRA 2022 (the antitrust legislation) could have a tremendously negative impact on the manner in which US (marine terminal operators) operate, significantly increasing the risks and costs to operate a marine terminal in the United States,” wrote Lauren K. Brand, president of the National Association of Waterfront Employers.

Even though the Senate bill would not repeal the antitrust exemption carriers rely on to operate with alliances, a diverse group of port stakeholders became alarmed that the exemption was potentially at risk.

International Longshoremen’s Association President Harold Daggett, noting that carriers have enjoyed antitrust immunity since 1916, urged that the idea of eliminating antitrust immunity be dropped. In a letter to Sen. Amy Klobuchar, D-Minn., who cowrote OSCRA, Daggett called the issue an “urgent matter,” saying the proposed legislation, if approved, would “create uncertainty and chaos in the shipping industry...sending shockwaves throughout the rest of the marketplace.” He also said the change would affect longshore labor negotiations.

“Eliminating the limited antitrust immunity would undermine the ocean carriers’ ability to form vessel sharing agreements, which allow carriers to provide customers with more frequent service at a lower cost by sharing vessel space,” Daggett wrote to Klobuchar on March 7. “Without vessel sharing, which enables carriers to offer services at smaller and medium-sized ports, there would most likely be a higher concentration of services at large ports, which are already receiving record volumes of cargo.”

At risk would be three major alliances serving east-west trade lanes, consisting of eight of the largest global carriers, which are allowed to cooperate operationally by pooling cargo onto their ships, but cannot market or sell together. Carriers still compete commercially with each other within an alliance in the same way they compete with carriers in other alliances.

The fears of industry stakeholders over the removal of carrier antitrust immunity reached new highs after President Joe Biden’s vow in the recent State of the Union address to engage in a “crackdown” on ocean carriers. Biden and shipping alliances Following its condemnation of the power of alliances in executive orders targeting carriers in July, the Biden administration doubled down in November, describing the industry as a cartel. Then on Feb. 28, Rep. Jim Costa, D-Calif., introduced the legislation that would strip container lines of their antitrust immunity. Two days later, Biden used his State of the Union address to leave no doubt about the White House’s intentions, pledging to “crack down” on container lines for “overcharging American businesses and consumers.”

“I’m a capitalist, but capitalism without competition isn't capitalism; it’s exploitation, and it drives up prices,” Biden said in his March 1 address. “When corporations don’t have to compete, their profits go up, your prices go up, and small businesses and family farmers and ranchers go under. We see it happening with ocean carriers moving goods in and out of America. During the pandemic, these foreign-owned companies raised prices by as much as 1,000 percent and made record profits.”

A day after his State of the Union, two Democratic members of the House of Representatives ordered CMA CGM, Hapag-Lloyd, and Maersk to explain soaring export container shipping rates. In their March 2 letter, Rep. James Clyburn, D-S.C., and Rep. Raja Krishnamoorthi, D-Ill., asked focused questions to the three carriers about the relationship between carriers’ elevated profits and higher rates. The duo are also seeking various types of documentation tied to multiyear service contracts, and internal and external pricing communication.

In addition to the House members’ questions on rates, the DOJ is also investigating Maersk, and other subpoenas may soon be on their way to other carriers, according to two sources close to the matter. In a Feb. 17 statement, Maersk said it had received a DOJ subpoena relating to the ongoing investigation of supply chain disruptions.

“We have not seen evidence of any actual or alleged wrongdoing on the part of Maersk and will continue to cooperate with the US Dept. of Justice as they continue their investigation," the company stated.

The DOJ in 2019 ended its prior multiyear investigation of carriers without having brought charges, according to carriers including Maersk.

The DOJ, in letters and congressional testimony over many years, has routinely criticized the FMC when it did not see a federal injunction against a major vessel-sharing agreement, or alliance.

Now, through Biden’s executive order, the DOJ and the FMC are for the first time working more closely together on antitrust issues. In July, the agencies said they had agreed to hold regular discussions and review enforcement activities and the work of regulatory agencies. A Feb. 28 statement reaffirming the partnership provided no new details, sparking questions and speculation on the purpose and relevance of timing of the announcement. Warning of unintended consequences Some believe headway is being made in convincing members of Congress of the folly of repealing antitrust immunity due to the impact on alliances.

"I feel that stripping of antitrust immunity will not ultimately end up in law,” William Doyle, executive director of the Maryland Port Administration and a former FMC commissioner, told JOC.com. “No one shipping company can cover the entire world, there is no evidence of price fixing, and this is nothing more than sharing slots on ships. The ocean carrier negotiates a rate with the manufacturer or other customers, and the cargo goes on someone else's ships, that's it."

But the concern over the possible end of antitrust immunity remains real. Without the ability to operate within alliances, carriers could still likely engage in limited slot chartering with each other, but the integrated vessel networks that are the core of the trans-Pacific and trans-Atlantic service networks could no longer operate. A carrier executive told JOC.com there is no debate on this point. A carrier that today can offer as many as 15 trans-Pacific services through its participation in an alliance could operate as few as two services if it could only transport cargo on its own ships, said one carrier executive. Ocean Network Express CEO Jeremy Nixon told TPM22 earlier this month that ONE would go from 15 weekly trans-Pacific services to four if it were stripped of its ability to operate within an alliance.

Such a vast reduction in service network coverage together with the loss of cost synergies that come from alliances would be a powerful incentive to merge.

Furthermore, because carriers operating independently would by necessity need to serve the major port gateways, another unintended consequence would be the concentration of cargo at the largest ports, such as Los Angeles-Long Beach, New York-New Jersey, Savannah, and a few others. Services to smaller ports most likely would be eliminated, and with it the longshore and other supporting work and jobs.

Just a day before Biden’s State of the Union address, FMC Chairman Daniel Maffei told TPM22 attendees that the agency had not found any evidence of collusion among carriers and warned of further consolidation if alliances were forbidden.

“The alliances are the worst thing you can imagine, except for all the alternatives,” Maffei said.